盤活存量:應對當前財政困局的思路

2019-09-18 18:09:26 新財富 2019年9期

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丁安華

2018年以來,在全球增長乏力與貿易摩擦加劇的雙重沖擊下,我國經濟面臨較大的下行壓力。中央出臺多項政策,其中尤以積極的財政政策最為關鍵?;普嘰郵罩Я蕉朔⒘?,一邊是減稅降費,另一邊是增加開支。今年以來,財政收支矛盾逐漸凸顯,特別是地方財政的壓力頗大,陷入“兩難”的局面:一方面,在赤字率目標的約束下,如果下半年財政收入增速繼續下滑,那么支出端也將難以延續積極,這將一定程度上削弱財政政策對經濟增長的托底作用,更有可能影響全年經濟增長目標的實現;另一方面,如果下半年財政赤字率獲準提高,財政就可以繼續通過發債延續上半年的積極態勢,但這將受到政府杠桿率、政策操作周期、為明年政策“留力”等多重因素的制約。

在這種“兩難”境況下,不妨考慮另辟蹊徑,盤活存量資金,國有企業分紅、專項債新政以及預算穩定調節基金等其他財政存量資金都是下半年可供倚仗的用以彌補財政收支缺口的資金來源或政策工具。如果利用得當,便可以在財政赤字率不變的情況下,在下半年延續積極財政,同時保證全年經濟增長目標的實現。同時,也不排除在財政收支矛盾過大時,提高赤字率目標,提高政府債務限額成為財政政策的下一步選擇。

財政的積極程度:赤字率與公共債務

財政收支之間的差額與名義國民生產總值的比例,即赤字率,乃是觀察財政積極程度的指標。今年《政府工作報告》確定的赤字率目標為2.8%,較去年提高了0.2個百分點。但是,這個赤字率指標并不能準確反映財政的積極程度。原因有二。一是我國所采用的官方赤字率,與國際上通行的赤字率計算方法不同。按國際慣例,一般以公共財政的收支差額來計算實際赤字率水平;而我國的官方赤字率包含了很多調整項,例如預算穩定調節基金、政府性基金預算和國有資本經營預算調入資金、動用結轉資金、結余資金等。二是專項債不計入官方赤字率計算之中,可見,赤字率指標無法準確反映財政的積極程度。

如果以國際通用的方法計算,我國實際赤字率在2015年就超過了3%,今年有可能達到5.1%的歷史新高。如果按照中等口徑財政收支(一般公共預算和政府性基金預算)來計算,那么2018年的實際赤字率達到4.7%,今年更有可能達到6.8%(圖1)。若考慮今年加大專項債的發行,積極財政的進取態勢可見一斑,政府保增長的意圖十分明顯。

左支右絀:財政收支矛盾加劇

財政收入:增速下滑

從總量看,中等口徑財政收入累計同比增速明顯下滑。今年1-7月,我國一般公共預算收入累計同比增長3.1%,增速為近十年來的最低值。受房地產調控政策影響,政府性基金預算收入累計同比增速處于5.5%的較低水平。二者相加的中等口徑財政收入累計同比增速僅為3.7%(圖2)。隨著減稅降費與房地產調控政策的持續,預計中等口徑財政收入累計增速在下半年有進一步下探的可能。

從預算執行進度來看,政府性基金收入較去年同期明顯放緩。今年1-7月,一般公共預算收入完成全年預算的65.3%,低于歷史同期66.4%的平均水平,更低于去年同期的66.5%。政府性基金預算收入僅完成了全年預算的49.6%,大幅低于去年同期57.2%的水平,主要是因為占政府性基金比重超過80%的國有土地出讓收入增速的大幅下滑??杉?,房地產調控政策對于政府性基金收入的影響要大于減稅降費對于一般公共預算收入的影響。如果房地產調控政策持續從緊,預計政府性基金收入的增收壓力將進一步加大,財政收入的總量與執行進度會受到更大的影響。

財政支出:力有不逮

從總量看,財政支出年初以來的高增速難以為繼。從一般公共預算支出看,1-7月累計同比增速為9.9%,雖然仍高于2013年以來的平均水平,但邊際增速已明顯放緩。從政府性基金預算支出來看,相較于一般公共預算支出,其在1-7月的收支矛盾更為突出,這主要是因為城鄉基礎設施建設、征地拆遷與土地開發等政府性基金支出項目明顯發力,增速一度達到110%的歷史最高值。但由于政府性基金收入增收乏力,繼而制約了支出增速。受房地產調控從緊的影響,預計未來幾個月政府性基金收入壓力有所加大,增速上行空間有限,其對支出端的拖累也會繼續顯現。

從預算的執行進度來看,財政支出前置特征較為明顯。1-7月,一般公共預算支出與政府性基金支出分別完成了全年預算的58.6%和44.5%,均明顯高于近年來的平均進度水平。較之以往,支出進度的加快有利于財政政策的盡早起效,對穩定基建投資及經濟增速具有重要作用,但同時也為后續支出的相對乏力埋下了伏筆。

圖1:近年來財政實際赤字率水平明顯提高

圖2:中等口徑財政收入增速下滑明顯

歷年財政收支缺口測算表

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